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从党章发展看党内监督的演进
来源:本站原创 作者:佚名 编辑: LPC 时间:2016-5-17 9:10:00
党章规定了党的理想信念宗旨、组织保障、行为规则和纪律约束,每一条都凝结着党的建设的历史经验。从党章发展来看,党内监督的要求越来越清晰、越来越具体,指导着党内监督实践的发展。回顾历史,梳理党章中关于党内监督的相关规定,充分认识党内监督在保持党的肌体健康方面发挥的关键作用,对于积极探索党长期执政条件下推进制度创新和强化党内监督的有效途径,具有十分重要的意义。

  一、新民主主义革命时期党章中的党内监督

  我们党把党内监督作为建党理论的重要内容,在成立之初就将其鲜明地写在纲领中,并在新民主主义革命时期不断地调整,逐渐形成了一套中国特色的无产阶级政党党内监督理论体系。

  1921年党的一大通过的《中国共产党纲领》共15条,其中,关于党内监督的规定有2条:“工人、农民、士兵和学生的地方组织中的党员人数多时,可以派他们到其他地区去工作,但是一定要受地方执行委员会的最严格的监督”“地方委员会的财务、活动和政策,应受中央执行委员会的监督”。这些条款从建党理念出发,着眼于解决具体问题,规定了党内监督的主体、客体以及自上而下监督方式等基本要素,奠定了党内监督的基础。

  1922年7月,党的二大通过了第一部《中国共产党章程》。随后党的三大、四大、五大通过了3个党章修正案。这一时期党内监督的有关规定主要包括:一是出现了民主集中制的萌芽。二大党章规定“本党一切会议均取决多数,少数绝对服从多数”“全国大会及中央执行委员会之议决,本党党员皆须绝对服从之”;五大党章提出“党部的指导原则为民主集中制”。二是逐步建立党的组织原则,包括上至党的总书记下到基层支部,把党组织和党员都纳入了监督范围,为党内监督奠定组织基础。四大党章规定:“凡有党员三人以上均得成立一支部,每支部公推书记一人或推三人组织干事会,隶属地方执行委员会,不满三人之处,设一通信员,属于附近之地方或直接属于中央”。三是建立党内专门监督机关。五大党章规定党内专设“监察委员会”,其职能是“巩固党的一致及威权”“得参加中央及省委员会会议,但只有发言权无表决权。遇必要时,得参加相当的党部之各种会议”。中共五大首次选举成立了中共中央监察委员会。

  1928年6月至7月,党的六大在莫斯科召开。此次党章具体规定了民主集中制的根本原则:一是下级党部与高级党部由党员代表会议及全国大会选举之;二是各级党部对选举自己的党员,应做定期的报告;三是下级党部一定要承认上级党部的决议,严守党纪,迅速切实的执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。这些原则体现了党对贯彻民主集中制经验的积累和认识的深化,有助于发展党内民主,加强党内监督。但六大党章取消了有关监察委员会的规定,增设“审查委员会”一章,把审查委员会分为中央、省、县市三级,其任务是监督党部财务、会计工作及各机关的工作。

  1945年4月,党的七大党章对党内监督的历史性贡献主要有:一是确立民主集中制原则。规定中国共产党是按民主集中制组织起来的,是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联合的统一的战斗组织;党的各级领导机关,必须遵照党内民主的原则进行工作,发扬党员的革命积极性、创造性与巩固党的纪律,使领导机关的领导工作臻于正确,建立与巩固在民主基础上的集中制。二是确立批评与自我批评方法。规定党应该不掩盖自己工作中的错误与缺点,应该用批评和自我批评的方法,经常检讨自己工作中的错误与缺点,来教育自己的党员和干部,并及时纠正自己的错误,反对那种自高自大、害怕承认自己错误、害怕批评与自我批评的情绪。三是明确党员的监督权利。规定了党员的四项权利和四项义务,明确党员有权“向党的任何机关直至中央提出建议和声明”“在党的会议上批评党的任何工作人员”。四是重新规定党的监察体制。党的中央委员会认为必要时,得成立中央监察委员会及各地方党的监察委员会,并具体规定了各级监察委员会产生的办法、任务和职权,明确各级监察委员会在各该级党的委员会指导下进行工作。

  二、社会主义建设时期的党内监督

  从1949年10月新中国成立到1978年12月党的十一届三中全会召开,我们党在执政环境下对党内监督进行摸索实践,取得了一些成果,但也遭遇挫折,经验和教训并存。

  1956年9月,党的八大通过的党章与七大党章的基本精神一脉相承。在加强党内监督方面,一是建立了自上而下和自下而上的监督体系。规定“按照党的民主集中制,任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则,任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”。二是进一步强调批评和自我批评。规定“中国共产党和它的党员必须经常用批评和自我批评的方法揭露和消除自己的缺点和错误,以教育自己和人民”。三是进一步明确党内监督机关的机构设置和职能。要求各级党委“设立监察委员会”,并由“党的委员会全体会议选举”产生,规定监察委员会的任务是:“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件;决定和取消对于党员的处分;受理党员的控诉和申诉。”

  党的九大、十大是在“文化大革命”期间召开的。两次大会通过的党章深受“无产阶级专政下继续革命的理论”影响,强调以阶级斗争为纲,严重破坏了党内政治生活,其中关于党内监督的规定甚至出现倒退,如删除“党的监察机关”一章,废除了党的监察机关的合法地位。九大、十大党章虽有一些关于党内监督的规定,如“党的各级领导机关要定期向代表大会或党员大会报告工作,经常听取党内外群众的意见,接受监督”,但由于没有健康的组织生活和健全的体制机制只能流于形式,没有得到贯彻落实。

  1977年8月,党的十一大由于受历史局限和“两个凡是”的影响,通过的党章未能完成拨乱反正的任务,但却从制度上推动恢复党内监督体制机制。一是恢复党的民主集中制的组织原则,规定“全党要坚持民主集中制的组织原则,实行在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”二是把开展批评和自我批评作为党员的义务,要求“认真开展批评和自我批评,勇于改正自己的缺点和错误,敢于同违反党的原则的言论和行动作斗争”。三是要求党的委员会要接受监督,规定“党的各级委员会要定期向代表大会或党员大会报告工作,经常听取党内外群众的意见,接受监督。”四是重新增设党的各级纪律检查委员会,规定“各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生,并在同级党委的领导下,加强对党员的纪律教育,负责检查党员和党员干部执行纪律的情况,同各种违反党的纪律的行为作斗争。”

  三、改革开放新时期的党内监督

  党的十一届三中全会以来,我们党着力建立和完善党内监督体制机制,改进监督方式方法,确保党的自身健康发展。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央坚定不移推进全面从严治党,坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争,积极探索具有新的历史特点的伟大斗争,党内监督工作取得了显著成效和丰硕成果。

  1982年9月,党的十二大党章回顾了十一届三中全会以来党的建设有益做法,对党内监督作出了一系列明确而具体的规定,为改革开放新时期加强党内监督打下了基础。一是进一步强化民主集中制原则,规定“党内充分发扬民主,在民主的基础上实行高度的集中,加强组织性纪律性,保证全党行动的一致”。二是明确全体党员必须接受监督,特别规定对党的领导人的监督。规定“每个党员,不论职务高低,都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织,参加党的组织生活,接受党内外群众的监督。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。”“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”。三是规范了纪委的主要任务和经常性工作。规定的三项主要任务是“维护党的章程和其他重要的规章制度,协助党的委员会整顿党风,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”;三项经常性工作是“要经常对党员进行遵守纪律的教育,作出关于维护党纪的决定;检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件,决定或取消对这些案件中的党员的处分;受理党员的控告和申诉”。四是开始探索派驻监督。规定“党的中央纪律检查委员会根据工作需要,可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。”

  1987年10月,党的十三大党章对党内监督的发展,一是进一步完善党内民主制度,规定差额选举和对重大问题进行表决。规定“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选,产生候选人名单,然后进行正式选举。”“党决定重要问题,要进行表决。”二是更加注重发挥党的基层组织作用,要求“工厂、商店、学校、机关、街道、合作社、农场、乡、镇、村、人民解放军连队和其他基层单位,凡是有正式党员三人以上的,都应当成立党的基层组织”,强化对党员的日常管理和监督。

  党的十四大、十五大修订的党章对党内监督的规定,一是从十四大党章开始把“坚持从严治党,发扬党的优良传统和作风”写进总纲,对加强党内监督提出了更加严格的要求。二是进一步完善民主集中制,十四大党章总纲规定“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”,民主集中制思想日渐成熟,此表述一直沿用至今。三是把开展批评和自我批评作为党员的基本义务之一,要求“切实开展批评和自我批评,勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误,坚决同消极腐败现象作斗争”,为开展党内监督提供了有力武器。

  党的十六大、十七大通过的党章突出加强党内监督的制度建设。一是首次提出完善党内监督制度。从十六大党章开始要求“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督,不断完善党内监督制度”。二是规定中央政治局、地方党委常委会要接受党代会的监督。十七大党章规定“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作,接受监督”“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作,接受监督”。这些规定解决了党的执行机关、党的领导机关的监督问题。三是经过实践检验,把巡视监督写入党章。十七大党章规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”。四是把党员领导干部行使权力纳入纪委监督范围,进一步强化党内监督专门机关的职能和作用。从十六大党章开始,增加“对党员领导干部行使权力进行监督”。五是增加党务公开内容,十七大党章增加“党的各级组织要按规定实行党务公开,使党员对党内事务有更多的了解和参与”,便于党员对党的工作进行监督。

  2012年11月,党的十八大党章对加强党内监督有了新概括。一是注重发扬党内民主,总纲增写了“必须充分发扬党内民主,尊重党员主体地位,保障党员民主权利,发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”,以推动党内民主建设,为强化党内监督创造条件。二是抓住关键少数,总纲中规定“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督”,探索解决一把手监督难题。三是增写了有关干部选拔监督的内容,规定“党重视教育、培训、选拔和监督干部”,推进党内监督向关键领域聚焦。

  从党章的发展历史看,党内监督经历了一个从不断调整到趋于稳定的过程,折射出监督实践的不断发展、监督理论的逐步完善,其中有很多经验和做法值得总结借鉴。

  第一,坚持民主集中制是强化党内监督的核心。历史表明,当党内民主受到破坏、民主集中制执行不到位,党内监督就难以开展。当前,党内集中不够和民主不够的问题同时存在。有的软弱涣散,我行我素、各行其是,当“和事佬”、“和稀泥”,不敢板起脸来监督,党内监督不到位;有的独断专行,搞家长制、“一言堂”,个人凌驾于组织之上,党内监督没有充分保障。因此,加强党内监督,必须坚持、完善、落实民主集中制,把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来,把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来,确保党内监督落到实处、见到实效。

  第二,全党要切实肩负起监督责任。党内监督是全党的任务,第一位的是党委监督。早在一大党纲就规定了中央和地方执行委员会的监督职能,随后历次修订的党章都规定了党委的管理监督职能。可见,党委的监督责任是法定的、不可推卸的。纪委是党内监督的专门机关,是管党治党的重要力量,要在全面从严治党中找准职责定位,强化监督执纪问责。同时,党内监督是党员的基本权利,在七大党章中就作出了规定,十二大党章进行了具体完善。这就要求必须保障党员的监督权利,依靠党员开展监督。

  第三,强化对党员领导干部的监督。许多违纪违法的党员领导干部之所以从“好干部”沦为“阶下囚”,有理想信念动摇、外部“围猎”的原因,更有日常管理监督不力的原因,特别是对一把手的监督,存在“上级监督太远、本级监督太软、下级监督太难”的问题。领导干部责任越重大、岗位越重要,就越要加强监督。在党执政以来、特别是进入改革开放新时期,党章越来越重视对党员领导干部,特别是一把手的监督,根据实践发展,设置了一些监督“探头”,使党员领导干部置身于党组织、党员和群众的监督下,让领导干部习惯在监督下工作。

  第四,综合运用多种监督方式。巡视是党内监督的战略性制度安排,是国之利器、党之利器,经过实践检验,发挥了自上而下的监督作用,产生了良好效果。派驻监督是党的自我监督的重要形式,必须充分发挥派驻纪检组“派”的权威和“驻”的优势,加强日常监督,切实增强监督实效。批评和自我批评是党内监督的重要武器,批评是监督,自我批评是自我监督,要让批评和自我批评成为党内生活的常态,成为每个党员干部的必修课。强化问责是督促党员干部尽职尽责的利器,要坚持有责必问、问责必严,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化。

  第五,完善党内监督的顶层设计。党执政以后,加强党内监督不仅要自我监督,更要对国家机器进行监督,做好监督体系的顶层设计。从实践看,强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民;强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权;强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。十八届中央纪委六次全会指出,要修订《中国共产党党内监督条例(试行)》和研究修改《中华人民共和国行政监察法》,就是在探索党长期执政条件下强化党内监督和国家监察的有效途径,从而形成发现问题、纠正偏差的机制。